Umsetzung von Art 67a BV: Eine  Zwischenbilanz

Umsetzung von Art 67a BV: Eine Zwischenbilanz

23.10.2017

Am 23. September wird es fünf Jahre her sein, dass der Schweizer Souverän dem Bundesbeschluss über die Jugendmusikförderung und damit der Verankerung in der Bundesverfassung mit fast 73% Ja-Stimmen zugestimmt hat. Viele fragen sich, was sich seither in der Umsetzung dieses neuen Verfassungs-artikels 67a überhaupt getan hat. Zeit für eine Bestandes-aufnahme!

Stefano Kunz — Noch am Abend des Abstimmungssonntags vom 23. September 2012 beauftragte Bundesrat Alain Berset seinen damaligen Direktor des Bundesamtes für Kultur BAK, Herr Jean-Frédéric Jauslin, die Um-setzung des Verfassungsartikels «unverzüglich an die Hand zu nehmen.» Das Tempo, welches der Bundesrat hier anschlug, weckte die Hoffnung, dass konkrete und sichtbar Resultate der Umsetzung rasch vorliegen würden.

Obschon sich Vertreterinnen und Vertreter des Musiklebens in der Schweiz immer wieder enttäuscht zeigen, wie wenig Veränderungen der neue Verfassungsartikel bisher gebracht hat – einige sagen, es habe sich bisher gar nichts getan, lohnt es sich, genau hinzuschauen und die Bilanz differenziert zu ziehen.

Blick zurück

Am 18. Dezember 2008, nach vielen Jahren aufwendiger und zum Teil schwieriger Arbeit, wurde die Initiative «Jugend + Musik» mit schliesslich 153‘626 gültigen Unterschriften und dem folgenden Text eingereicht:

«Art. 67a (neu) Musikalische Bildung

1 Bund und Kantone fördern die musikalische Bildung, insbesondere von Kindern und Jugendlichen.

2 Der Bund legt Grundsätze fest für den Musikunterricht an Schulen, den Zugang der Jugend zum Musizieren und die Förderung musikalisch Begabter.».

Sowohl der Bundesrat als auch die Kantone lehnten diese Initiative ab, da aus ihrer Sicht der Absatz 2 in die Bildungshoheit der Kantone eingriff. Entsprechend kontrovers wurde die parlamentarischen Debatte geführt.

Um zu verhindern, dass sowohl Bundesrat als auch Parlament die Initiative ablehnen, wurde schliesslich ein Weg gesucht, wie man die Kernanliegen der Initiative retten und gleichzeitig den Eingriff in die Bildungshoheit der Kantone mindern könnte. Das Resultat aus diesem schwierigen Findungsprozess waren die Formulierungen, welche schliesslich als «Bundesbeschluss über die Jugendmusikförderung» vom Parlament im März 2012 verabschiedet und im September desselben Jahres zur Abstimmung kam:

«Art. 67a (neu) Musikalische Bildung

1 Bund und Kantone fördern die musikalische Bildung, insbesondere von Kindern und Jugendlichen.

2 Sie setzen sich im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für einen hochwertigen Musikunterricht an Schulen ein. Erreichen die Kantone auf dem Koordinationsweg keine Harmonisierung der Ziele des Musikunterrichts an Schulen, so erlässt der Bund die notwendigen Vorschriften.

3 Der Bund legt unter Mitwirkung der Kantone Grundsätze fest für den Zugang der Jugend zum Musizieren und die Förderung musikalisch Begabter.»

Allerdings «bezahlten» die Initianten einen hohen Preis für diesen Kompromiss: Am 25. März 2012 gab das Initiativkomitee den Rückzug der Initiative bekannt. Der Schweizer Musikrat ist sich heute nicht mehr so sicher, ob dieser Schritt wirklich klug war ...

Beginn des Umsetzungsprozesses

Die Freude und Euphorie nach der Abstimmung war gross. Die Ernüchterung folgte hingegen sehr rasch: Mandatiert mit dem Schreiben von Bundesrat Alain Berset berief das Bundesamt für Kultur BAK eine Arbeitsgruppe ein, welche den Auftrag hatte, in einem Bericht zuhanden des Bundesrates mögliche Massnahmen zur Umsetzung des Verfassungsartikels aufzuzeigen. Die Krux dabei: Es fehlte sowohl eine Vertretung der Laienverbände als auch der Verband Schweizer Schulmusik VSSM in der Arbeitsgruppe – und um die Schule ging es ja primär in der Initiative bzw. im Bundesbeschluss. Dies führte zu heller Aufregung und grossem Ärger unter den Musikverbänden. Der Musikrat musste zum ersten Mal zur Kenntnis nehmen, dass seine Meinung, wer allenfalls in einer solchen Arbeitsgruppe Einsitz nehmen sollte, nicht gefragt war. Es gelang schliesslich mit Müh und Not, mit dem Schweizer Blasmusikverband eine Vertretung der Laienverbände in die Arbeitsgruppe zu bringen, aber der VSSM blieb aussen vor.

Das waren keine guten Voraussetzungen für die Arbeit am geforderten Bericht. Trotzdem gelang es immer besser, die Differenzen beiseite zu lassen und sich auf die inhaltliche Arbeit zu konzentrieren.

Die Arbeitsgruppe des BAK verabschiedete Ende 2013 einen 47-seitigen Bericht zuhanden des Bundesrates, in welchem von insgesamt 37 Massnahmen zur Umsetzung des Verfassungsartikels 67a deren 32 zur Umsetzung empfohlen wurden, da diese in den Kompetenzbereich des Bundes fallen. Der Bericht kann unter dem folgenden Link heruntergeladen werden: www.bak.admin.ch/kulturschaffen (Kulturelle Bildung, Musikalische Bildung).

Das fünfte und letzte Kapitel des Berichts zeigt auf, welche Massnahmen nach Meinung der Arbeitsgruppe priorisiert werden sollten. Anhand der folgenden vier Kriterien wurde diese Priorisierung vorgenommen:

Inhaltliche Wichtigkeit

Kosten-/Nutzenverhältnis

Praktikabilität (Umsetzbarkeit, Verwaltungsaufwand etc.)

politische Konsensfähigkeit

Sowohl das Bundesamt für Kultur als auch die Mitglieder der Arbeitsgruppe waren sich einig, dass der erste Teil von Absatz 3 des Verfassungsartikels, die Festlegung von Grundsätzen des Zugangs der Jugend zum Musizieren prioritär umgesetzt werden sollte. Dazu gehört einerseits die Verbesserung des Zugangs und andererseits die Verbesserung der Chancengleichheit. Beide Punkte sollten mit dem neu zu schaffenden Programm Jugend+Musik (J+M) und mit Bestimmungen zu den Tarifen an den Musikschulen geregelt werden.

Der Artikel 67a der Bundesverfassung gehört in die sogenannte Bildungsverfassung – ist also dem Bereich der Bildung zugeordnet. Für den Schweizer Musikrat und seine Mitglieder war deshalb von Anfang klar gewesen, dass die legislatorische Umsetzung von Artikel 67a im Rahmen eines neuen Musikbildungsgesetzes zu erfolgen hätte. Umso grösser war deshalb die Bestürzung, als die Initianten feststellen mussten, dass das Bundesamt für Kultur eine ganz andere Absicht verfolgte: Die Umsetzung der erwähnten Punkte im Rahmen der neuen Kulturbotschaft. Der Ärger der Musikverbände über diese Absicht war so gross, dass ernsthaft eine Quittierung der Mitarbeit in der Arbeitsgruppe des Bundes in Erwägung gezogen wurde.

Schliesslich galt es aber abzu- wägen, ob man den Spatz in der Hand oder die Taube auf dem Dach wollte. Es war allen Beteiligten klar, dass eine Umsetzung im Rahmen der Kulturbotschaft 2016 – 2020 rasche und greifbare Resultate bringen würde, und dies war ein Anliegen, dem sich niemand verschliessen konnte, da die eingangs beschriebene Erwartungshaltung der Basis stets spürbar war. Vor die-sem Hintergrund entschieden sich die Mitglieder der Arbeitsgruppe aus den Musikverbänden, weiterhin mitzuarbeiten und aktiv Unterstützung zu leisten.

Hängephase

Mit der Abgabe des Berichts im November 2013 folgte für den Musikrat und seine Mitglieder eine herausfordernde Phase: Bis im Frühling 2014 arbeitete die Bundesverwaltung weiter an der gesetzlichen Verankerung, mit der die Grundlage zur konkreten Umsetzung der ersten Massnahmen aus dem Bericht geschaffen werden sollte. In dieser Zeit drang wenig nach aussen, so dass niemand so recht wusste, wo-ran man war und vor allem, wie die neuen gesetzlichen Grundlagen denn nun aussehen sollten.

Der Musikrat hätte erwartet, dass er als Initiant auch in dieser Phase ab und zu konsultiert werden würde, musste aber zur Kenntnis nehmen, dass das entweder nicht Usus ist oder nicht gewollt war. So blieb denn ihm und seinen Mitgliedsverbänden nichts anderes übrig, als zu warten, bis der Entwurf der Kulturbotschaft veröffentlicht und zur Vernehmlassung freigegeben wurde.

Der Musikrat ist heute noch der Ansicht, dass eine zwischenzeitliche Rücksprache mit ihm und den involvierten Verbänden viel nachträgliche Arbeit hätte ersparen können.

Klassische politische Einflussnahme und Korrekturarbeit

Ende Mai 2014 wurde der Entwurf zur Kulturbotschaft veröffentlicht und die externe Vernehmlassung eröffnet. Die Botschaft löste bei den Initianten gemischte Gefühle aus: Einhellige Zustimmung erhielten die neuen Absätze 2 und 3 im Artikel 12 des Kulturfördergesetzes KFG, in denen festgeschrieben werden sollte:

«Art. 12 Abs. 2 und 3

2 Er fördert die Aus- und Wei- terbildung von Leiterinnen und Leitern sowie das Angebot an Mu-siklagern und Musikkursen für Kin-der und Jugendliche. Dazu führt er das Programm «Jugend und Musik».

3 Er kann den Vollzug des Programms «Jugend und Musik» auf Dritte übertragen.»

Alle waren sich einig, dass dieses Programm bereits zum Flaggschiff der ersten Umsetzungsphase geworden und entsprechend unbestritten war.

Schon fast Bestürzung löste hingegen der neue Artikel 12a aus, in welchem Vorschriften zu den Tarifen an Musikschulen gemacht werden sollten. Diese waren derart formuliert, dass sie ohne Änderungen das Anliegen der Initiative, nämlich den Zugang zum Musizieren zu verbessern, in das Gegenteil verkehrt hätten.

So begann ein langer und intensiver, zweigleisiger Prozess: Zum einen mussten bis Ende August die Vernehmlassungsantworten formuliert und eingereicht werden. Zum andern musste überlegt werden, wie und auf welchem Weg der Artikel 12 angepasst werden konnte. Da die Situation der Musikschulen je nach Kanton sehr verschieden war und noch stets ist, war diese Fragestellung eine schier unlösbare Aufgabe.

Mit der Verabschiedung der Kulturbotschaft an die Eidgenössischen Räte Ende 2014 begann der eigentliche parlamentarische Prozess – zuerst in den vorberatenden Kommissionen und danach in den beiden Räten. Angesichts der vorgängig beschriebenen Situation waren viele Gespräche mit verschiedensten Mitgliedern des Parlaments, Briefen an die Kommissionen und die Mitglieder der beiden Kammern sowie persönliche Überzeugungsarbeit notwendig, um die gewünschten Ergebnisse auch zu erreichen.

Zusammen mit seinen Mitgliedsverbänden gelang es schliesslich dem Schweizer Musikrat sowie den anderen nationalen Kulturverbänden, dass

es keine sich gegenseitig konkurrenzierende Anträge im Parlament gab;

die Grundlagen für das neue Programm J+M geschaffen werden konnten;

eine Formulierung für den Artikel 12 gefunden werden konnte, welche wenigsten das Schlimmste verhinderte;

die Kulturbotschaft schliesslich ohne Kürzungen von den eidgenössischen Räten im Juni 2015 verabschiedet wurde.

Vom Gesetz in die Praxis

Nach der Zustimmung zur Kulturbotschaft 2016 – 2020 durch das Parlament begannen mit Hochdruck die Arbeiten, um insbesondere das Programm J+M in die Praxis umzusetzen:

Verwaltungsintern wurden die notwendigen Verordnungen geschrieben, welche festlegen, wie die neuen Gesetzesartikel umzusetzen sind. Gleichzeitig erarbeiteten eine ganze Reihe von Mitgliedsverbänden des SMR die inhaltlichen Grundlagen für den Aufbau des Programms J+M, so dass dieses termingerecht auf Anfang 2017 gestartet werden konnte. Näheres zum Programm J+M ist unter www.bak.admin.ch > Kulturschaffen > J+M zu finden

Fazit der ersten Umsetzungsphase

Im Rahmen der Kulturbotschaft konnten insgesamt 7 von 32 Massnahmen umgesetzt werden. Die nachstehende Graphik zeigt, welches diese Massnahmen dies sind und in welchem Gesetzesartikel sie abgebildet sind. Die orange hinterlegten Massnahmen bedeuten, dass die Umsetzung entweder problematisch ist oder nur teilweise erfolgte. Die roten Felder zeigen jene Massnahmen, welche aus Sicht des Musikrates ebenfalls schon hätten umgesetzt werden sollen, aber nicht berücksichtigt wurden.

Wie ist diese erste Umsetzung nun zu werten?

Zuerst gilt es sich nochmals vor Augen zu halten, was der Art 67a überhaupt will. Es sind drei Punkte:

1. Breitenförderung: Chancengleichheit und ein gesicherter Zugang zur musikalischen Bildung für alle Kinder und Jugendlichen in den Schulen, in den Musikschulen und im Laienbereich.

2. Grundförderung: Hohe Qualität der musikalischen Bildung an den Schulen, im speziellen an der Volksschule, aber auch in den weiterführenden Schulen bis und mit tertiärem Bereich – und entsprechend eine qualifizierte Fachausbildung der Lehrpersonen.

3. Talentförderung: Förderung musikalisch besonders Begabter nach einem erfolgversprechenden gesamtschweizerischen Konzept.

In diesem Sinne schafft der Art. 67a BV die Grundlage für kohärente Rahmenbedingungen, an denen sich die Kantone orientieren können über alle Bereiche (Schule, Musikschule und Laienverbände) der musikalischen Bildung, sowohl für die Breiten-, die Begabten- und die Grundförderung.

Zudem respektiert er mit dem Absatz 2 die Bildungshoheit der Kantone, stärkt aber gleichzeitig die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen.

In der konkreten Umsetzung des Verfassungsartikels ist, wie die oben stehende Graphik zeigt, das Programm J+M der erfreulichste Punkt. Es zeigt sich schon jetzt, dass viele Kinder und Jugendliche davon werden profitieren können. Somit ist es lediglich eine Frage der Zeit, bis sich diese Breitenförderung im musikalischen Leben der Schweiz positiv wird bemerkbar machen.

Es muss hier auch angemerkt werden, dass die Tatsache, dass ein solches Programm viereinhalb Jahre nach der Abstimmung bereits gestartet werden kann, im Vergleich mit andern legislatorischen Prozessen bemerkenswert rasch ist. Dafür gebührt dem BAK und allen beteiligten Verbänden und Personen ein grosser Dank!

Die Popularität dieses Programms hat aber auch einen Nachteil: In den Köpfen vieler Parlamentarierinnen und Parlamentarier ist damit der Verfassungsartikel 67a umgesetzt. Dieses Bild gilt es unbedingt zu korrigieren, denn, und damit kippt die Wertung ins Negative, ganz viele Massnahmen harren noch der Umsetzung.

Zusammenfassend muss gesagt werden: So erfreulich das Programm J+M ist, so bescheiden ist letztlich bei nüchterner Betrachtung doch der Umfang der bisherigen Ausbeute.

Handlungsbedarf

Die Formulierungen bezüglich der Musikschultarife im Art 12a KFG müssen im Rahmen der nächsten Kulturbotschaft unbedingt korrigiert werden.

Der ganze Bereich der Begabten- oder Talentförderung und die damit verbundenen Fragestellungen bzw. vorgesehenen Massnahmen müssen nun als nächstes an die Hand genommen werden. Der Schweizer Musikrat und insbesondere die davon betroffenen Verbände beschäftigen sich bereits intensiv mit der Thematik.

Jene Massnahmen, welche zwar in der Kulturbotschaft erwähnt sind, wie etwa das Label für musikfreundliche Lehrbetriebe, aber nicht angegangen wurden, gilt es nun ebenfalls umzusetzen.

Am schwierigsten und frustrierendsten ist die Situation in der Volksschule: Ausgerechnet in jenem Bereich, in dem die Musikkreise den grössten Handlungsbedarf geortet hatten und der letztlich zur Volksinitiative motivierte, tut sich am wenigsten. Zum einen bremst hier die föderale Struktur und die Bildungshoheit der Kantone, die es einem nationalen Verband sehr schwer macht, sich einzubringen und den Umsetzungsprozess auch auf dieser staatlichen Ebene voranzutreiben. Zum andern fehlte bis jetzt zum Teil auch die Handhabe, da die Kantone stets darauf verweisen konnten, dass ja der Verfassungsartikel mit dem Lehrplan 21 umgesetzt werde. Da dieser nun mehr und mehr eingeführt wird, kommt nun der Moment, an dem die Kantone den Tatbeweis erbringen müssen.

Noch gar nicht erwähnt wurden all jene Massnahmen, die auch noch im Bericht von 2013 festgehalten sind. Auch diese gilt es, mit der Zeit umzusetzen.

Ausblick

So wie es aussieht, dürfte in der Umsetzung als nächstes tatsächlich das Thema «Talentförderung» angegangen werden. Obschon gerade in diesem Bereich schon sehr viel Arbeit geleistet worden ist, dürfte hier auf den Schweizer Musikrat als Hüter der Anliegen der Initiative eine der grössten Herausforderung zukommen:

Wie eingangs schon erwähnt, ist der Artikel 67a Teil der Bildungsverfassung. Damit ist Talentförderung in erster Linie ein Bildungsthema und kein Kultur-Thema. Deshalb muss die Umsetzung dieses Bereichs zwingend im Rahmen der Bildung erfolgen. Auch wenn dies sehr herausfordernd werden dürfte: Es muss gelingen!